По повод на едно конституционно дело*
Закон за управление на отпадъци – стари резерви и нови проблеми.
Няма никакво съмнение, че опорна точка за правилното функциониране на един бизнес е добрата правна регулация. А правната регулация е добра, когато написаните правила са съответни на Конституцията и подсигуряват стопанските субекти, без да допускат свръхрегулация, която сама по себе си да създава корупционна среда, и без да се фаворизират отделни стопански субекти. Добра е правната регулация, която държи сметка за социалните фактори и финансовите възможности, които подсигуряват нейния успех.
Може би един от най-ярките негативни примери за такава регулация, която отблъсква инвеститорите и прекратява дейността на работещи стопански субекти е приетият през миналата година Закон за управление на отпадъци (ЗУО).
Транспонирането на изисквания на европейското законодателство даде възможност в новия ЗУО да се направят редица промени, с които необосновано се регламентира обременяване с административни тежести на дейността с отпадъци, в частност с отпадъците от черни и цветни метали (ОЧЦМ), дейността на организациите по оползотворяване (ООп) и дейностите по управление на отпадъците от общините.
Всичко това даде основание за резерви относно широко прокламираното желание на предишното правителство за налагане на принципа за намаляване на административното регулиране и административния контрол върху стопанската дейност, но също така се породиха и съмнения, че с този закон по лобистки начин се прави опит за ограничаване на възможността на повечето стопански субекти да осъществяват дейности с отпадъци.
Група депутати внесоха в началото на ноември 2012 г. искане за обявяване на противоконституционност на редица норми от ЗУО. Правоприлагането на атакуваните норми вече дава първите сигнали за нарушените конституционни права на широк кръг субекти – граждани, общини, фирми извършващи дейности с отпадъци.
Законът за управление на отпадъците засяга по недопустим начин равенството между субектите, негови адресати.
За съжаление, с приемането на ЗУО в частта предаване на отпадъци от физически лица, държавата налага рестрикции, които не са в полза за най-важните й субекти – нейните граждани. Битовите отпадъци от черни и цветни метали имат своя пазарна стойност, но след 14 август 2014 г. гражданите ще бъдат лишени от възможността да получат пари срещу предадените от тях отпадъци. За разлика от юридическите лица, които свободно ще могат да се разпореждат с тях.
Съгласно ЗУО предаването на отпадъци от черни и цветни метали с битов характер от физически лица се извършва само на общинските площадки (чл. 19, ал. 3, т. 11) или чрез кампании за разделно събиране на отпадъците от домакинствата, организирани от кметовете на общини, безвъзмездно за всяка от страните.
Към момента, при предаването на отпадъците, на гражданите се удържа окончателен данък от фирмите, на които предават отпадъците. Държавата обаче е решила да спре това постъпление в бюджета. За сметка на това общините ще придобиват безвъзмездно битовите отпадъци на гражданите, като изградят за тяхна сметка общински площадки или ще платят санкции за неизпълнение на това задължение, пак за сметка на населението.
Въпросите тук са няколко:
•Следва ли правата на гражданите да бъдат ограничавани – дали да продават или даряват металните отпадъци, и съответно на кого?
•Могат ли общинските площадки да функционират без изискването металните отпадъци да бъдат подарявани само на тях, при положение, че разходите за тези площадки така или иначе се поемат от такса битови отпадъци?
•Защо металните опаковки да могат да бъдат предавани срещу заплащане на частни фирми, като част от депозитна система например, а други видове метални отпадъци да не могат?
•Какво ще стане с тези отпадъци, когато всички или част от общините не успеят да изградят площадки за събирането им?
•Къде на практика гражданите ще предават металните си отпадъци си от 2014 г.?
•Защо само по отношение на металните отпадъци има формална забрана да бъдат продавани и на частни площадки, а например за хартията няма такава забрана?
Отделен е и въпросът колко общини са предприели мерки за осигуряване на общински площадки за събиране на отпадъци, след като на 1 януари 2013 г. те не бяха готови да осигурят или организират разделното събиране на отпадъците от метали, хартия и картон, пластмаси и стъкло от ползвателите на търговски обекти, производствени, стопански и административни сгради.
Вследствие на разпоредбите задължените лица се оказаха в невъзможност да изпълнят задълженията си по ЗУО, но едновременно с това за тях бяха предвидени санкции. От друга страна им бе дадено алтернативно право да сключат договори с лица, притежаващи разрешение, комплексно разрешително или регистрационен документ по чл. 35 от ЗУО и/или с организация по оползотворяване и по този начин да изпълнят своето задължение. И те пристъпиха към сключването на договори с тези лица, за да не окажат санкционирани.
За съжаление, забраната да се предават ОЧЦМ с битов характер на други площадки, освен на общинските и липсата на икономически стимул за предаване на отпадъци, които имат стойност, но съгласно закона трябва да бъдат предавани безвъзмездно, ще доведе до масово изхвърляне на отпадъци на нерегламентирани места. Трябва да се отбележи също така, че в общините с население под 10 000 човека, гражданите ще бъдат съвсем онеправдани, защото тези общини дори нямат задължение за изграждане на такива площадки.
В първите издадени разрешения и регистрационни документи по чл. 35 от действащия ЗУО в началото на тази година се направи опит отложеното влизане в сила на разпоредбата на чл. 39, ал. 3 от ЗУО (б.р. задължението за физическите лица – собственици на отпадъци на черни и цветни метали да ги предават само безвъзмездно и то само на площадки, организирани от кмета на общината) да се прилага още сега. Като условие за извършване на дейността е записано: „Предаването и/или приемането на отпадъците, включени в настоящото решение, да се извършва само въз основа на писмен договор с лица, притежаващи документ по чл. 35 от ЗУО за отпадъци със съответния код съгласно Наредбата по чл. 3 от ЗУО за класификация на отпадъците“. По този начин се изключва възможността фирмите, получили разрешения по чл. 35 от ЗУО за дейности с отпадъци, да приемат отпадъци от гражданите, които, разбира се, не притежават и не могат да притежават такова разрешение.
Във връзка с реакцията на бизнеса относно ограниченията, РИОСВ изнесе информация, че ще има нови образци за издаването на разрешения/регистрационни документи. В срок до 22 март 2013 г. служебно трябваше да бъдат преиздадени всички документи, издадени след 13 юли 2012 г., но промяната по издадените вече документи ще става само след подаване на заявление за изменение и то в случай, че заинтересованите лица желаят да променят документите.
Проблемите и трудностите, които са резултат от промяната, могат да бъдат формулирани на кратко по следния начин:
•Корекциите на образеца на разрешението и на регистрационния документ не са свързани с промяна в нормативната база;
•Нуждата от време за подготвянето на заявления за изменения на разрешенията/регистрационните документи;
•Необходимостта от заплащане на нови такси;
•Изменението е пожелателно и, ако не се извърши, поставеното условие остава;
•При последващ контрол от РИОСВ по издадените вече документи как ще се процедира, ако това условие не е коригирано.
След влизане в сила на забраната да се изкупуват метални отпадъци от физически лица, вероятно броят на фирмите и площадките ще спадне дори под минимума, който на практика осигурява законосъобразното управление на отпадъците на територията на страната. Затруднения, които изпитаха някои от големите леярни, поради намаляването на доставките на евтина суровина, вече е факт още от изминалата година.
Законът въведе недопустима свръхрегулация на дейността с отпадъци.
Като конкретен пример за неоснователното административно ограничаване на дейностите с отпадъци е изискването за предоставяне на банкова гаранция при подаване на заявлението за издаване на разрешение за дейности с отпадъци.
По Закона за управление на отпадъците банковата гаранция е безусловна и неотменяема и се усвоява при първо писмено поискване от страна на министъра на околната среда и водите. На практика усвояването може да стане във всеки един момент по силата на закона, но не е предвидена законова процедура за връщането на банковите гаранции.
Преди започване на дейността фирмите трябва да представят банкови гаранции по 25 000 лева пред всяко РИОСВ на територията, на което фирмата ще осъществява дейност и по 5000 лева за всяка площадка. Гаранциите се издават в полза на принципала МОСВ, което предполага, че една банкова гаранция от 25 000 лева е достатъчна за обезпечаване на дейността на фирмата, след което не е логично да се внасят допълнително банкови гаранции за всяка отделна площадка.
В поредицата от трудности пред реалния бизнес, може да се спомене още едно сериозно препятствие за фирмите, внесли банкови гаранции. При прилагане на най-тежката санкция за стопанските субекти, а именно – отнемане на разрешението, законът предвижда незабавно усвояване на банковата гаранция. Това означава, че до приключване на обжалването на административния акт, за който пък е предвидено предварително изпълнение, фирмата трябва да плаща лихви върху усвоената банкова гаранция и да преустанови незабавно дейността си. Това води след себе си: неизпълнени договори с контрагенти, съкращаване на разкритите работни места, невъзможност да се погасяват задълженията към банките – накратко фалит. Дори ако спечели делото, фирмата пак няма гаранции кога ще може да си върне предоставената банкова гаранция, защото няма предвидена такава процедура в ЗУО.
Също така, в случай, че РИОСВ откаже да издаде разрешение за дейности с отпадъци по подадено заявление, няма законова норма, нито практика за реда за връщане на представената банкова гаранция.
Правилно би било фирмите да предоставят банкови гаранции едва когато получат разрешението за извършване на дейности с отпадъци. И това да бъде условието за започване на работа.
При организациите по оползотворяване на масово разпространени отпадъци положението е още по-усложнено, защото при тях размерът на банковите гаранции стига до 1 млн. лева за някои отпадъци. Разрешението им може да бъде отнето, включително за нарушения, извършени от нейни членове – производители и/или вносители или подизпълнители на организацията – фирмите с разрешения по чл. 35 от ЗУО за дейности с отпадъци. Това са самостоятелни стопански субекти, спрямо които организацията не може да изпълнява никакви контролни функции, нито може да ги принуди да действат законосъобразно. Не е ясно защо за недоказано нарушение на един от изпълнителите на организацията, ще понесат загуби всичките останали членове, подизпълнители и самото ООп. Получава се така, че до приключване на съдебния процес по обжалването на акта, с който е отнето разрешението, организацията не може да работи, не може да поиска ново разрешение, вероятно непосилна ще бъде и нова банкова гаранция.
В резултат от всичко това практиката показва редица тревожни примери, а именно – спиране на постъпленията от екотакси, спиране на обслужването на кредитите, спиране на плащанията към изпълнителите, но не на последно място идва ред и на дълги и скъпо струващи съдебни процеси.
Отговорът на поставените проблеми ще го видим след няколко години в постановените съдебни решения, а дотогава алтернативата за бизнеса е или фалит, или влизане в корупционни схеми.
Законът въведе редица изисквания, без да посочи реални финансови източници за изпълнението им.
Не по-малко интересен ще бъде и резултатът от разпоредбите, които въведоха задължения за общините да организират разделно събиране на отпадъци, без да са финансово обезпечени. Предвидените санкции за тях в крайна сметка ще бъдат в тежест на гражданите, тъй като те ще са за сметка на увеличената такса битови отпадъци. Това задължение е предвидено да бъде изпълнено от общините в срок до 14 юли 2014 г. и, въпреки, че на пръв поглед има още време, трябва да се отбележи, че за целта трябва да бъдат приети нови общински наредби, с които да се регламентират процедурите и изискванията за тези площадки, както и да се изградят самите обекти.
Към момента данните сочат, че между 7 и 10% от общините в страната имат приети нови наредби, прилагайки изискванията на новия ЗУО.
А за изграждането на площадки за извършване на дейности с отпадъци се изисква време, защото за тяхното пускане в експлоатация има редица изисквания.
Логично следва и въпросът: какъв бюджет е предвиден от общините за закупуване на оборудване – автокантари, ел. везни, камиони, багери, контейнери, навеси, складове, видеонаблюдение и т.н., и откъде ще дойде това финансиране?
Осигуряването на тези площадки и средствата за санкции при неизпълнение ще бъде за сметка на такса битови отпадъци, т.е. за неизпълнение на задължение на общината, ще плащат нейните граждани и то само гражданите от големите общини.
Отделно от това, при неосигуряване на площадките, кметовете на общините подлежат на санкция по чл. 151, ал. 2, т. 14 едновременно със санкцията при неизпълнение на задължението по чл. 19, ал. 5, т.е. за едно и също нарушение се налагат две санкции. И пак за сметка на гражданите.
Законът създаде такъв санкционен правен механизъм, който вместо да стимулира изпълнението на нормите, сякаш цели фалирането на действащи стопански субекти.
Като резултат от въвеждането на изискването за разполагане на площадките за дейности с ОЧЦМ само на територии, за които съгласно устройствен план са допустими производствени и складови дейности, на пристанища за обществен транспорт с национално и регионално значение и на обекти на железопътната инфраструктура със стопанско предназначение – към август 2012 г. площадките за дейности с отпадъци са намалели до около 1200, като едва около 750 от тях са подали заявление за издаване на разрешение за дейности с отпадъци по чл. 67 от ЗУО, с което фирмите и площадките намаляват още. С приемането на новия ЗУО на 13 юли 2012 г., тези изисквания вече се отнасят и за отпадъците от ИУМПС, ИУЕЕО, НУБА и опаковки.
Интерес буди и въпросът: Какво се случва с изпълнението на националните цели на Република България пред ЕС или още по-конкретно – откъде ще се вземат парите, нужни за погасяване на санкциите, ако фирмите от бранша започнат да закриват дейността си поради прекомерното административно ограничаване на тяхната дейност?
Тежките санкции по ЗУО при нарушения, за които фирмите отговарят с внесените банкови гаранции и с имуществени санкции от 30 до 100 000 лева, бяха допълнителен фактор, който отстрани от пазара част от играчите.
В заключение се налага изводът, че най-пряката последица от закриването на работещи фирми за дейности с отпадъци през тази година ще бъдат по-ниски постъпления от данъци в държавния бюджет и по-големи разходи за обезщетения и помощи за безработните.
Основна роля при формирането на всяко законодателство според първичното европейско право има принципът на пропорционалност. Същевременно Хартата на основните права на ЕС, закриляща правото на собственост, като източник на Общностното право, допуска ограничаване упражняването на правата само със закон, при спазването на този принцип на пропорционалност. В основата на принципа стои правилото, че при законотворчеството не трябва да се надвишава необходимото за постигането на целите му, т.е. освен, че действието трябва да е целесъобразно, то трябва да е в рамките на необходимото и да не отива „отвъд“. Този принцип определя „обема“ на действието. В случая уредбата явно отива отвъд необходимото за постигането на целите й, т.е. налице е свръхрегулация. Необходима ли е тази свръхрегулация на сектора и до какво всъщност води тя? Едва ли законодателят е имал за цел масово изхвърляне на тези отпадъци на нерегламентирани места, или предаването им на сивия сектор, което на практика ще бъде крайният резултат от прилагането на тази норма.
Свръхрегулацията и нарушаването на конституционния принцип за равнопоставеност на правните субекти доведоха до объркване и ступор в бизнеса. Посочените тук примери за несъответствия, макар и неизчерпателно изброени, се проявиха почти веднага след приемането на Закона за управление на отпадъците. Това алармира за дисбаланс между законовите норми, целите на закона и дейностите по управлението на отпадъците.
Остава надеждата, че Конституционният съд ще отмени редица текстове от Закона за управление на отпадъци като противоконституционни – условие, което ще даде възможност за безнеса да работи коректно и нормално.
–––-
* Конституционно дело №2 от 2013 г. е образувано на 15 януари т.г. по искане на 61 депутати от 41-то Народно събрание тълкуване на чл. 120, ал. 2 във връзка с чл. 56 от Конституцията, както и за установяване противоконституционност на повече от 20 текста от Закона за управление на отпадъците (ЗУО). Прави се също така и твърдение за противоречие на чл. 82, ал.2 от ЗУО с чл. 56 от Договора за функциониране на ЕС. За докладчик по делото е определен съдия Георги Ангелов.
www.legalworld.bg/show.php?storyid=30444